CAPÍTULO 7. ORÇAMENTO PÚBLICO1. Orçamento público
"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica, financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade" (art. 2o. da Lei n. 4.320, de 1964).
2. Natureza jurídica do orçamento
Lei em sentido formal. Materialmente é ato administrativo (de efeitos concretos). Assim, tradicionalmente não cabia ação direta de inconstitucionalidade contra a lei orçamentária. Recentemente, o STF adotou decisões contrárias a essa tradição.
3. Posição da lei orçamentária na ordem jurídica
4. Funções do orçamento
a) controle político (dos gastos). A mais clássica;
b) planejamento. O orçamento deve demonstrar as políticas políticas e, portanto, as finalidades das despesas realizadas;
c) alocativa. Criação de incentivos para desenvolver certos setores econômicos em relação a outros;
d) distributiva ou redistributiva. Combate aos desequilíbros regionais e sociais;
e) estabilizadora. Busca o crescimento econômico em bases sustentáveis (pleno emprego, estabilidade de preços, equilíbrio da balança de pagamentos e das taxas de câmbio).
5. Técnicas orçamentárias
a) clássica ou tradicional. Explicitação apenas dos objetos de gastos (sem relacionar com nenhuma finalidade - programa ou ação governanental);
b) de desempenho ou funcional. Incorpora as ações as serem desenvolvidas enfatizando o desempenho organizacional;
c) orçamento-programa. Está baseado em programas de trabalho do governo. Assim, é possível a integração com o planejamento, a quantificação de objetivos e a fixação de metas e a avaliação de resultados.
6. Princípios orçamentários
a) universalidade: todas as receitas e todas as despesas na lei orçamentária;
b) anualidade;
c) exclusividade: nada que não seja receita e despesa ("A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei" - art. 165, parágrafo oitavo, da Constituição);
d) unidade: um só documento (formal);
e) não afetação: proibição de vinculação de receitas, com exceções.
7. Não devolução ou rejeição total do orçamento
a) adoção do orçamento anterior: inconstitucional;
b) solução (com base na LDO): execução provisória do projeto de lei orçamentária.
8. Direitos decorrentes do orçamento?
O orçamento não gera direitos subjetivos.
9. Prazos
Art. 35, parágrafo segundo do ADCT:
"Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa".
10. Conteúdo do orçamento
a) plano plurianual
"A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada" (art. 165, parágrafo primeiro, da Constituição).
LEI Nº 13.249, DE 13 DE JANEIRO DE 2016.
Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2016 a 2019.
Destaques da lei:
Art. 4o Para o período 2016-2019, o PPA terá como diretrizes:
I - O desenvolvimento sustentável orientado pela inclusão social;
II - A melhoria contínua da qualidade dos serviços públicos;
III - A garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades sociais, regionais, étnico-raciais, geracionais e de gênero;
IV - O estímulo e a valorização da educação, ciência, tecnologia e inovação e competitividade;
V - A participação social como direito do cidadão;
VI- A valorização e o respeito à diversidade cultural;
VII - O aperfeiçoamento da gestão pública com foco no cidadão, na eficiência do gasto público, na transparência, e no enfrentamento à corrupção; e
VIII - A garantia do equilíbrio das contas públicas.
Art. 5o O PPA 2016-2019 reflete as políticas públicas e orienta a atuação governamental por meio de Programas Temáticos e de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, assim definidos:
I - Programa Temático: organizado por recortes selecionados de políticas públicas, expressa e orienta a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade; e
II - Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: expressa e orienta as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental.
Art. 6o O Programa Temático é composto pelos seguintes elementos constituintes:
I - Objetivo, que expressa as escolhas de políticas públicas para o alcance dos resultados almejados pela intervenção governamental e tem como atributos:
a) Órgão Responsável: órgão cujas atribuições mais contribuem para a implementação do Objetivo ou da Meta;
b) Meta: medida do alcance do Objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa; e
c) Iniciativa: declaração dos meios e mecanismos de gestão que viabilizam os Objetivos e suas Metas, explicitando a lógica da intervenção.
II - Indicador, que é uma referência que permite identificar e aferir, periodicamente, aspectos relacionados a um Programa, auxiliando a avaliação dos seus resultados.
III - Valor Global do Programa, que é a estimativa dos recursos orçamentários e extraorçamentários previstos para a consecução dos Objetivos, sendo os orçamentários segregados nas esferas Fiscal e da Seguridade Social e na esfera de Investimento das Empresas Estatais, com as respectivas categorias econômicas.
IV - Valor de Referência, que é o parâmetro financeiro utilizado para fins de individualização de empreendimento como iniciativa no Anexo III, estabelecido por Programa Temático e especificado para as esferas Fiscal e da Seguridade Social e para a esfera de Investimento das Empresas Estatais.
Destaque dos anexos:
b) diretrizes orçamentárias
"A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento" (art. 165, parágrafo segundo, da Constituição).
LEI Nº 13.242, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2015.
Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2016 e dá outras providências.
Destaques da lei:
Art. 1o São estabelecidas, em cumprimento ao disposto no § 2o do art. 165 da Constituição Federal e na Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, as diretrizes orçamentárias da União para 2016, compreendendo:
I - as metas e prioridades da administração pública federal;
II - a estrutura e organização dos orçamentos;
III - as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União;
IV - as disposições para as transferências;
V - as disposições relativas à dívida pública federal;
VI - as disposições relativas às despesas com pessoal e encargos sociais e benefícios aos servidores, empregados e seus dependentes;
VII - a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento;
VIII - as disposições sobre alterações na legislação e sua adequação orçamentária;
IX - as disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e os serviços com indícios de irregularidades graves;
X - as disposições sobre transparência; e
XI - as disposições finais.
Art. 2o A elaboração e a aprovação do Projeto de Lei Orçamentária de 2016, bem como a execução da respectiva Lei, deverão ser compatíveis com a obtenção da meta de superávit primário para o setor público consolidado não financeiro de R$ 30.554.000.000,00 (trinta bilhões, quinhentos e cinquenta e quatro milhões de reais), sendo a meta de superávit primário dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social de R$ 24.000.000.000,00 (vinte e quatro bilhões de reais), e R$ 0,00 (zero real) para o Programa de Dispêndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV desta Lei.
§ 2o A meta de superávit primário estimada para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios é de R$ 6.554.000.000,00 (seis bilhões, quinhentos e cinquenta e quatro milhões de reais).
Art. 6o Os Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento discriminarão a despesa por unidade orçamentária, com suas categorias de programação detalhadas no menor nível, com as respectivas dotações, especificando a esfera orçamentária, o grupo de natureza de despesa, o identificador de resultado primário, a modalidade de aplicação, o identificador de uso e a fonte de recursos.
§ 1o A esfera orçamentária tem por finalidade identificar se o orçamento é Fiscal (F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento (I).
§ 2o Os Grupos de Natureza de Despesa (GND) constituem agregação de elementos de despesa de mesmas características quanto ao objeto de gasto, conforme a seguir discriminados:
I - pessoal e encargos sociais (GND 1);
II - juros e encargos da dívida (GND 2);
III - outras despesas correntes (GND 3);
IV - investimentos (GND 4);
V - inversões financeiras, incluídas quaisquer despesas referentes à constituição ou ao aumento de capital de empresas (GND 5); e
VI - amortização da dívida (GND 6).
Art. 17. Não poderão ser destinados recursos para atender a despesas com:
I - início de construção, ampliação, reforma voluptuária, aquisição, novas locações ou arrendamentos de imóveis residenciais funcionais;
II - aquisição, locação ou arrendamento de mobiliário e equipamento para unidades residenciais funcionais;
III - aquisição de automóveis de representação;
IV - celebração, renovação e prorrogação de contratos de locação e arrendamento de quaisquer veículos para representação pessoal;
V - ações de caráter sigiloso;
Art. 56. Se o Projeto de Lei Orçamentária de 2016 não for sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro de 2015, a programação dele constante poderá ser executada para o atendimento de:
Art. 88. A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada da União não poderá superar, no exercício de 2016, a variação do Índice Geral de Preços - Mercado - IGP-M da Fundação Getúlio Vargas.
Art. 99. Para atendimento ao disposto no inciso II do § 1o do art. 169 da Constituição Federal, observado o inciso I do mesmo parágrafo, ficam autorizadas as despesas com pessoal relativas à concessão de quaisquer vantagens, aumentos de remuneração, criação de cargos, empregos e funções, alterações de estrutura de carreiras, bem como admissões ou contratações a qualquer título, de civis ou militares, até o montante das quantidades e dos limites orçamentários constantes de anexo específico da Lei Orçamentária de 2016, cujos valores deverão constar da programação orçamentária e ser compatíveis com os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.
§ 1o A repartição dos limites das despesas de que trata o caput entre os Poderes, o Ministério Público da União e a Defensoria Pública da União terá como diretriz a distribuição proporcional de acordo com a base de projeção de despesas com pessoal de que trata o art. 93 desta Lei, excluídas as sentenças judiciais constantes do Programa 0901 - Sentenças Judiciais, sendo que os montantes serão divulgados pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão até o dia 14 de agosto de 2015, acompanhados da respectiva metodologia e memória de cálculo da distribuição, justificando-se eventuais diferenças.
§ 2o O anexo a que se refere o caput conterá autorização somente quando amparada por proposição, cuja tramitação tenha sido iniciada no Congresso Nacional até a data da publicação desta Lei e terá os limites orçamentários correspondentes discriminados, por Poder, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União e, quando for o caso, por órgão referido no art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, com as respectivas:
I - quantificações para a criação de cargos, funções e empregos, identificando especificamente o projeto de lei, a medida provisória ou a lei correspondente;
II - quantificações para o provimento de cargos, funções e empregos; e
III - especificações relativas a vantagens, aumentos de remuneração e alterações de estruturas de carreira, identificando o projeto de lei, a medida provisória ou a lei correspondente.
c) orçamento anual
"A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público" (art. 165, parágrafo terceiro, da Constituição)..
LEI Nº 13.255, DE 14 DE JANEIRO DE 2016.
Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2016.
Destaques da lei:
Art. 1o Esta Lei estima a receita da União para o exercício financeiro de 2016 no montante de R$ 3.050.613.438.544,00 (três trilhões, cinquenta bilhões, seiscentos e treze milhões, quatrocentos e trinta e oito mil e quinhentos e quarenta e quatro reais) e fixa a despesa em igual valor, compreendendo, nos termos do art. 165, § 5o, da Constituição:
I - o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração Pública Federal direta e indireta, bem como os fundos e fundações, instituídos e mantidos pelo Poder Público; e
III - o Orçamento de Investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto.
Art. 4o Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais abertos ou reabertos, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de superávit primário estabelecida para o exercício de 2016 e sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8o da LRF e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais e coletivas, para o atendimento de despesas:
Destaques dos anexos:
