Aldemario Araujo Castro
Procurador da Fazenda Nacional
Coordenador-Geral da Dívida Ativa da União
Brasília, 22 de abril de 2000
Atualmente, coexistem várias normas, localizadas numa série de diplomas legais diferentes, viabilizadores do chamado efeito vinculante administrativo, ou seja, observância nos atos praticados pela Administração Tributária federal das decisões definitivas e uniformes dos Tribunais Superiores.
Convém ressaltar a relevância e correção da adoção deste expediente ante a necessidade de racionalizar as ações administrativas, desafogar o Judiciário e alçar as relações entre o Fisco e o contribuinte a um patamar permeado por um mínimo de conteúdo ético. Evita-se, neste rumo, por parte dos agentes do Estado, a prática indiscriminada de atos administrativos e processuais contraproducentes, tendo em vista a perspectiva imediata ou mediata de desgastante e oneroso revés judicial.
Ocorre que a manutenção dos vários conjuntos de tratamento normativo da matéria, diante as deficiências identificadas, fragilizam a adoção, a continuidade e a perfeita utilização do expediente pela própria Administração.
Com efeito, a "MP do CADIN", no momento deste escrito na reedição de nº 1.973-60/2000, de 6 de abril, prevê em seus arts. 18 e 19:
a) dispensa de constituição de créditos, inscrição em Dívida Ativa da União, ajuizamento de execução fiscal e cancelamento dos lançamentos e inscrições em relação a nove situações devidamente identificadas (1);
b) autorização para a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional não interpor recurso ou desistir do que tenha sido interposto em relação aos assuntos já arrolados e às novas matérias pacificadas no Supremo Tribunal Federal ou no Superior Tribunal de Justiça, mediante ato declaratório do Procurador-Geral da Fazenda Nacional aprovado pelo Ministro da Fazenda;
c) autorização para o Secretário da Receita Federal determinar a não constituição de créditos tributários (e a revisão dos já constituídos) relativos às matérias mencionadas na alínea anterior (decididas pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça);
d) não ocorrência do duplo grau de jurisdição obrigatório em relação às matérias relacionadas.
Já a Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996, precisamente em seu art. 77, estabelece a possibilidade de o Poder Executivo disciplinar as hipóteses em que a Administração Tributária federal, relativamente aos créditos tributários baseados em dispositivo declarado inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal:
a) deixe de constitui-los;
b) retifique seus valores ou os declare extintos; e
c) desista de ações de execução fiscal ou deixe de interpor recursos judiciais.
Na linha da Lei nº 9.430/96 foi expedido o Decreto nº 2.194, de 7 de abril de 1997, depois revogado pelo Decreto nº 2.346, de 10 de outubro de 1997, ao consolidar normas e procedimentos a serem observadas pela Administração Pública federal em razão de decisões judiciais.
O último diploma normativo mencionado, exatamente em seu art. 4º, autoriza o Secretário da Receita Federal e o Procurador-Geral da Fazenda Nacional, no âmbito de suas competências, a dar conseqüências administrativas às decisões definitivas do Supremo Tribunal Federal pela inconstitucionalidade de dispositivo legal. Tais providências consistem em:
a) não constituir e retificar ou cancelar créditos;
b) não inscrever débitos em dívida ativa da União;
c) rever, retificar ou cancelar débitos inscritos; e
d) desistir de execuções fiscais em curso.
O art. 5º do citado Decreto nº 2.346/97 autoriza o Procurador-Geral da Fazenda Nacional a declarar, mediante parecer fundamentado, aprovado pelo Ministro de Estado da Fazenda, as matérias em relação às quais é dispensada a apresentação de recursos a partir de manifestação jurisprudencial reiterada e uniforme e decisões definitivas do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça, em suas respectivas áreas de competência.
Para os créditos tributários previdenciários, o art. 131 da Lei no 8.213/91, redigido pela Lei no 9.528, de 10 de dezembro de 1997, estabelece que o Ministro da Previdência e Assistência Social pode autorizar o INSS a formalizar a desistência e abster-se de propor ações e recursos em processos judiciais sempre que a ação versar matéria sobre a qual haja declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal Federal ou jurisprudência consolidada por este e pelos Tribunais Superiores. A competência conferida ao Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social abrange as conseqüências administrativas no âmbito da constituição de créditos e da inscrição em dívida ativa no caso de decisões do Supremo Tribunal Federal, e não, do Superior Tribunal de Justiça. Vale registrar que o art. 6o do Decreto no 2.346/97 repete as disposições legais.
A convivência dos dois primeiros conjuntos normativos com força de lei ("MP do CADIN" e Lei no 9.430/96) gerava, e ainda gera, alguns problemas. Durante um certo lapso de tempo, as competências do Secretário da Receita Federal e do Procurador-Geral da Fazenda Nacional restringiam-se a dar conseqüência administrativa às manifestações pertinentes do Supremo Tribunal Federal, e não, do Superior Tribunal de Justiça. Assim, a representação judicial da Fazenda Nacional podia estar dispensada de recorrer de matéria pacificada pelo Superior Tribunal de Justiça, mas a Receita Federal não estava dispensada de constituir os créditos e a própria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional de inscrevê-los e cobrá-los judicialmente. Este descompasso foi superado a partir da versão nº 1.973-56, de 10 de dezembro de 1999, da "MP do CADIN". Naquela oportunidade, foram introduzidos no diploma legal dois dispositivos autorizando o Secretário da Receita Federal a determinar a não constituição de créditos e a revisão dos já constituídos nas hipóteses em que o Procurador-Geral da Fazenda Nacional declarasse a desnecessidade de interposição de recursos (aqui incluídas as matérias resolvidas pelo Superior Tribunal de Justiça). Assim, foi afastada a hipótese de constituição de crédito pela Receita Federal seguida de inscrição e cobrança judicial pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, contra a qual o contribuinte se insurgiria em juízo e, se vencedor, resultado praticamente certo com jurisprudência pacificada, não teria irresignação recursal da própria Procuradoria-Geral.
A conclusão externada no parágrafo anterior, não obstante prestigie uma interpretação sistemática e teleológica das normas veiculadoras do efeito vinculante administrativo, não evita a constatação da existência de uma lacuna inconveniente. Afinal, não está prevista explicitamente a possibilidade de o Procurador-Geral da Fazenda Nacional determinar a não inscrição de débitos em Dívida Ativa da União, a retificação, o cancelamento de débitos inscritos e a desistência de execuções fiscais em curso nos casos de matérias pacificadas pelo Superior Tribunal de Justiça.
Outro inconveniente da sistemática em vigor, este não superado, reside na falta de procedimento uniforme para a prática dos atos declaratórios que dispensam a interposição de recursos e aqueles relacionados com a constituição e cobrança de créditos (para decisões uniformes do Supremo Tribunal Federal). Para os primeiros há necessidade de interveniência do Ministro de Estado da Fazenda, aprovando parecer fundamentado. Já para os outros, as manifestações do Secretário da Receita Federal e do Procurador-Geral da Fazenda Nacional não reclamam pronunciamento anterior do Ministro de Estado da Fazenda.
Convém, portanto, aperfeiçoar o importante expediente do efeito vinculante administrativo. Seria extremamente salutar a edição de uma nova e abrangente consolidação das várias normas sobre o assunto e a adoção das seguintes iniciativas: a) preencher a lacuna relacionada com as conseqüências administrativas, no âmbito da PGFN e do INSS, das decisões uniformes do Superior Tribunal de Justiça e b) uniformizar e sincronizar os procedimentos quanto à pratica dos atos pertinentes do Secretário da Receita Federal e do Procurador-Geral da Fazenda Nacional, mediante participação prévia do Ministro de Estado da Fazenda. Afinal, da forma hoje posta, sempre haverá a possibilidade de divergência ou mesmo significativo descompasso temporal entre a atuação dos dirigentes máximos dos dois órgãos.
Importa destacar as explicitações constantes na Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, representando mais um conjunto de normas mencionado no início destas considerações. Este diploma legal, ao dispor sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade, fixa que a medida cautelar, a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.
Por fim, fazemos um apanhado, a título de ilustração, das várias matérias já tratadas pelo Procurador-Geral da Fazenda Nacional no âmbito do chamado efeito vinculante administrativo:
1) PARECER/PGFN/CRJ/N° 0447/96. Ação de repetição de indébito tributário em curso. Correção monetária de valores anteriores à Lei nº 8.383/91. Aplicação. Jurisprudência do STF, STJ e Parecer Normativo AGU/MF-01/96 no mesmo sentido. Dispensa de interposição de recursos sobre a matéria, na esfera de competência da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
2) PARECER/PGFN/CRJ/N° 917/97. Contribuição social sobre o lucro decorrente de exportações incentivadas. Inconstitucionalidade da expressão "correspondente ao período base de 1989", sem redução do texto, referida no caput do art. 1º da Lei nº 7.988, de 28 de dezembro de 1989, enquanto referida no inciso II do mesmo dispositivo, por manifesta incompatibilidade com o art. 195, 6º, da CF/88 (princípio da anterioridade mitigada). Matéria pertinente à crédito tributário. Decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal. Aplicação do Decreto nº 2.194, de 07.04.97. Procurador-Geral da Fazenda Nacional autorizado a determinar a dispensa de apresentação de recursos ou o requerimento de desistência dos já interpostos.
3) PARECER/PGFN/CRJ/N° 898/98. Tributário. Compensação: - entre tributos da mesma espécie, com base no art. 66 da Lei 8.383/91. Regime do lançamento por homologação. Iniciativa do contribuinte. Possibilidade. Exame a posteriori do Fisco. - FINSOCIAL X COFINS; - Contribuição previdenciária para autônomos e administradores X contribuição previdenciária sobre a folha de salários. Jurisprudência consolidada da Egrégia Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (EREsp. nº 78.301-BA, Relator Exmº Ministro ARY PARGENDLER, leading case; EREsp.78.530--MG, Relator Exmº Ministro JOSÉ DELGADO; EREsp. nº 78.300--BA, Relator Exmº Ministro HÉLIO MOSIMANN; EREsp. 98.436--RS, Relator Exmº Ministro ARI PARGENDLER, inter alia). Aplicação da Medida Provisória nº 1.621-36, de 10.6.98, e do Decreto nº 2.346, de 10.10.97. Procurador-Geral da Fazenda Nacional autorizado a determinar a dispensa de apresentação de recursos ou o requerimento de desistência dos já interpostos.
4) PARECER/PGFN/CRJ/N° 1021/98. Imposto de renda sobre lucro líquido. Retenção na fonte. Acionista. Art. 35 da Lei nº 7.713/88. Expressão "O Acionista". Inconstitucionalidade. Julgamento definitivo do Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 173.490-6/PR. Resolução nº 82/96 do Senado Federal: -- Suspensão da expressão "O Acionista" (art. 52, X, CF/88); e -- efeito ex tunc (art. 1º, § 2º, do Decreto nº 2.346/97). Conclusões: - Inclusão no art. 18 da Medida Provisória nº 1.621-36/97. Desnecessidade; e - Dispensa de interposição de recursos. Desistência dos já interpostos. Art. 19, II, da Medida Provisória n~ 1.621-36/97. Art. 5º do Decreto nº 2.346/97. Ato Declaratório. Procurador--Geral da Fazenda Nacional.
5) PARECER/PGFN/CRJ/N° 1277/98. Tributário. Taxa de licenciamento de importação. Art. 10 da Lei nº 2.145, de 1953, com redação da Lei nº 8.387, de 1991. Inconstitucionalidade. Decisão Plenária do Egrégio Supremo Tribunal Federal: RE nº 188.107-1-SC. Trânsito em Julgado: 11.6.97. Aplicação da Medida Provisória nº 1.699-38, de 31.7.98, e do Decreto nº 2.346, de 10.10.97. Procurador-Geral da Fazenda Nacional autorizado a determinar a dispensa de apresentação de recursos ou o requerimento de desistência dos já interpostos.
6) PARECER/PGFN/CRJ/N° 1277/98. Tributário. Programa de demissão voluntária. Verbas indenizatórias. Imposto de Renda. Não incidência. Jurisprudência consolidada das Egrégias Primeira e Segunda Turmas do Superior Tribunal de Justiça (REsp. nº 139.814-SP, Relator Exmº Ministro JOSÉ DELGADO, DJ de 16.3.98, REsp. nº 140.132-SP, Relator Exmº Ministro HÉLIO MOSIMANN, DJ de 9.02.98, inter alia). Aplicação da Medida Provisória nº 1.699-38, de 31.7.98, e do Decreto nº 2.346, de 10.10.97. Procurador-Geral da Fazenda Nacional autorizado a determinar a dispensa de apresentação de recursos ou o requerimento de desistência dos já interpostos.
7) PARECER/PGFN/CRJ/N° 921/99. TRIBUTÁRIO. FÉRIAS NÃO GOZADAS POR NECESSIDADE DO SERVIÇO. INDENIZAÇÃO. IMPOSTO DE RENDA. NÃO INCIDÊNCIA. O pagamento decorrente de férias não gozadas -- por absoluta necessidade do serviço --, pelo funcionário público, não está sujeito à incidência do imposto sobre a renda, uma vez que tem caráter indenizatório, não se constituindo, assim, em acréscimo patrimonial. Decisões do Egrégio Superior Tribunal de Justiça: REsp. n.º 34.988-SP, DJ de 8.11.93; REsp. n.º 36.048-SP, DJ de 27.6.94; REsp. n.º 52.208-SP, DJ de 10.10.94, todos da Primeira Turma; REsp. n.º 40.136-SP, DJ de 21.3.94; REsp. n.º 47.102-SP, DJ de 15.8.94; AgRg no Ag. n.º 46.146-SP, DJ de 22.8.94; e REsp. n.º 40.921-SP, DJ de 22.8.94, todos da Segunda Turma. Tema Sumulado. Súmula 125: "O pagamento de férias não gozadas por necessidade do serviço não está sujeito à incidência do Imposto de Renda." Aplicação da Medida Provisória nº 1.770-49, de 3.6.99, e do Decreto nº 2.346, de 10.10.97. Procurador-Geral da Fazenda Nacional autorizado a determinar a dispensa de apresentação de recursos ou o requerimento de desistência dos já interpostos.
8) PARECER PGFN/CRJ/N.° 957/99: Constitucional. Tributário. IOF. OURO: Transmissão de ouro ativo financeiro. C.F., art. 153, parágrafo 5º. Lei 8.033, de 12.4.90, art. 1º, II. O ouro, definido como ativo financeiro ou instrumento "cambial, sujeita-se, exclusivamente, ao IOF, devido na operação de origem: C.F., art. 153, parágrafo 5º. Inconstitucionalidade do inciso II do art. 1º da Lei n.º 8.033/90. Decisão Plenária do Egrégio Supremo Tribunal Federal: RE nº 190.363-5-RS. Trânsito em Julgado: 24.6.98. Aplicação da Medida Provisória nº 1.770-49, de 3.6.99, e do Decreto nº 2.346, de 10.10.97. Procurador-Geral da Fazenda Nacional autorizado a determinar a dispensa de apresentação de recursos ou o requerimento de desistência dos já interpostos.
9) PARECER PGFN/CRJ/N.°1458/99. TRIBUTÁRIO. LICENÇA-PRÊMIO NÃO GOZADA POR NECESSIDADE DO SERVIÇO. PAGAMENTO DE NATUREZA INDENIZATÓRIA. NÃO INCIDÊNCIA DO IMPOSTO DE RENDA. O pagamento decorrente de licença-prêmio não gozada por absoluta necessidade do serviço, pelo funcionário público, não está sujeito à incidência do imposto sobre a renda, uma vez que tem caráter indenizatório, não se constituindo, assim, em acréscimo patrimonial. Decisões do Egrégio Superior Tribunal de Justiça: EREsp. n.° 39.872-0-SP, DJ de 20.6.94, Primeira Seção; REsp. n.° 32.829-0-SP, DJ de 20.6.95; e REsp. n.° 39.726-0-SP, DJ de 21.11.94, Segunda Turma. Tema Sumulado. Súmula 136: "O pagamento de licença prêmio não gozada por necessidade do serviço não está sujeito ao imposto de renda." DJ de 16.5.95- Aplicação da Medida Provisória n° 1.863-53, de 24.9.99, e do Decreto n° 2.346, de 10.10.97. Procurador-Geral da Fazenda Nacional autorizado a determinar a dispensa de apresentação de recursos ou o requerimento de desistência dos já interpostos.
NOTA:
(1) Art. 18 da "MP do CADIN":
Ficam dispensados a constituição de créditos da Fazenda Nacional, a inscrição como Dívida Ativa da União, o ajuizamento da respectiva execução fiscal, bem assim cancelados o lançamento e a inscrição, relativamente:
I - à contribuição de que trata a Lei no 7.689, de 15 de dezembro de 1988, incidente sobre o resultado apurado no período-base encerrado em 31 de dezembro de 1988;
II - ao empréstimo compulsório instituído pelo Decreto-Lei no 2.288, de 23 de julho de 1986, sobre a aquisição de veículos automotores e de combustível;
III - à contribuição ao Fundo de Investimento Social - FINSOCIAL, exigida das empresas exclusivamente vendedoras de mercadorias e mistas, com fundamento no art. 9o da Lei no 7.689, de 1988, na alíquota superior a zero vírgula cinco por cento, conforme Leis nos 7.787, de 30 de junho de 1989, 7.894, de 24 de novembro de 1989, e 8.147, de 28 de dezembro de 1990, acrescida do adicional de zero vírgula um por cento sobre os fatos geradores relativos ao exercício de 1988, nos termos do art. 22 do Decreto-Lei no 2.397, de 21 de dezembro de 1987;
IV - ao imposto provisório sobre a movimentação ou a transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira - IPMF, instituído pela Lei Complementar no 77, de 13 de julho de 1993, relativo ao ano-base 1993 e às imunidades previstas no art. 150, inciso VI, alíneas "a", "b", "c" e "d" da Constituição;
V - à taxa de licenciamento de importação, exigida nos termos do art. 10 da Lei no 2.145, de 29 de dezembro de 1953, com a redação da Lei no 7.690, de 15 de dezembro de 1988;
VI - à sobretarifa ao Fundo Nacional de Telecomunicações;
VII - ao adicional de tarifa portuária, salvo em se tratando de operações de importação e exportação de mercadorias quando objeto de comércio de navegação de longo curso;
VIII - à parcela da contribuição ao Programa de Integração Social exigida na forma do Decreto-Lei no 2.445, de 29 de junho de 1988, e do Decreto-Lei no 2.449, de 21 de julho de 1988, na parte que exceda o valor devido com fulcro na Lei Complementar no 7, de 7 de setembro de 1970, e alterações posteriores;
IX - à contribuição para o financiamento da seguridade social - COFINS, nos termos do art. 7o da Lei Complementar no 70, de 30 de dezembro de 1991, com a redação dada pelo art. 1o da Lei Complementar no 85, de 15 de fevereiro de 1996.
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